关于湖北荆门市秸秆综合利用情况的调研报告

一、荆门市秸秆综合利用概况

（一）农作物秸秆资源比较丰富

荆门市农作物年播种面积约900万亩，年产秸秆415万吨，总量大、种类全、茬口多、覆盖广。按种类分，依次为水稻秸秆185万吨，占总量的44.6%；小麦秸秆53万吨，占12.7%；油菜秸秆46万吨，占11.1%；玉米秸秆37万吨，占8.9%；棉花秸秆20万吨，占4.9%；其它农作物秸秆74万吨，占17.8%。按茬口分，夏季秸秆以油菜、小麦为主，约99万吨，占总量的23.9%；秋季秸秆以水稻、玉米为主，约316万吨，占总量的76.1%。按地域分，京山、沙洋、钟祥等地秸秆每年产生91万吨、97万吨、135万吨，3地秸秆量占全市总量的77.8%以上。

（二）秸秆综合利用成效初显

1、综合奖补施策，综合利用势头向好。2012年荆门市启动秸秆综合利用工作以来，市县两级积极争取国家项目资金，加大财政支持力度，狠抓示范带动，秸秆综合利用率不断提高。2014年，荆门市政府安排节能减排财政政策综合示范城市项目资金3466万元，带动社会资本投资5.6亿元，建成12个秸秆利用示范项目。2016年，荆门市县两级财政共投入资金550万元用于秸秆粉碎还田和秸秆收储补贴、收储站点建设和购置机械设备奖补;全市农机部门安排购机补贴资金3249万元，补贴带切碎装置联合收割机、打捆机、粉碎还田机等装备;京山、沙洋等地争取农业部秸秆全量化综合利用试点项目资金1400万元。截至目前，荆门市投入秸秆综合利用的资金6.5亿多元，秸秆综合利用率达到91.7%，比2012年提高 32.7个百分点。

2、依托产业发展，利用水平逐步提高。东宝、京山、沙洋等地积极拓展秸秆利用领域和市场，秸秆产品市场前景向好。东宝引进万华板业和凯利板业两家大型秸秆加工企业，总投资34亿元建设秸秆板材循环产业园，年需秸秆量56万吨；京山引进闽中有机食品有限公司投资40亿元建设天菇现代农业综合产业园，年需秸秆量5万吨；沙洋引进福建客商投资5亿元在曾集镇建设占地1000亩的秸秆综合利用循环产业园，年需秸秆量3万吨。在重点企业的带动下，荆门市秸秆利用结构呈现“四升一降”的态势，饲料化由19.3%上升到25.3%、燃料化由10%上升到14.2%、原料化由1.1%上升到4.3%、基料化由0.5%上升到1.2%，肥料化由52%下降到46.7%。

3、突出主体带动，收储体系显现雏形。重点引导农机合作社、秸秆利用企业等新型农业经营主体，依托装备优势、资本优势、市场优势开展秸秆收储，建立秸秆收储点，形成了农户或合作社-收储点-加工企业，合作社（收储点）-加工企业，农户-收储点等收储模式。2016年，荆门市78个秸秆综合利用企业以及近300个秸秆收购点共收储秸秆106万吨。

（三）秸秆收储效益分析

按从田间至秸秆利用企业流程（农户或合作社-收储点-加工企业），以收集稻草为例，对各环节效益分析如下：

1.离田收集环节。一是农户人工收集。人工田间收集需2人合作，按每天收集5亩计算，可收集稻草1.8吨，按人工成本100元/人天计算，每吨秸秆收集人工成本110元；以散草方式自行运输到5公里范围内的秸秆收储站，每吨运费25元，合计成本135元/吨。按收储站平均收购价220元/吨计，人工收集销售稻草毛利润为85元/吨。二是合作社收集。合作社在田间采用机械打捆技术收集秸秆，打捆机与拖拉机折旧费、机械设备投资利息、燃油费、维修费、使用管理、人工成本等打捆费用合计50元/亩，3亩水稻田可收集1吨稻草，每吨稻草田间打捆成本达到150元，不包括向农民支付的稻草钱。从田间到合作社或秸秆收储站，每吨秸秆运费30元。按收购价220元/吨计，毛利润为40元/吨。

2.收储点环节。建设一个万吨级收储点，需投入资金200万元，包括叉车、地磅、打包机等设备，秸秆库棚、仓库、土地和其他配套设施，按10年折旧，每年分摊20万元，每吨2元；流动资金100万元，按年利率4.35%，利息4.4万元，每吨约需利息4.4元，加上固定资产利息，利息合计约13元/吨。秸秆打包用电、设备维修、人工费用50元/吨，销售运费50元/吨，按收购价380元/吨计，毛利润为45元/吨（每吨按220元收农户，不考虑秸秆水分损失）。

3.利用企业环节。一是低效利用模式。以秸秆颗粒燃料加工为例，秸秆收购成本为320元/吨，加工1吨秸秆投资利息、设备折旧、生产管理、用电、人工工资等费用为260元，每吨直接成本580元；颗粒燃料销售价格为680元/吨。秸秆颗粒燃料每吨毛利润100元。二是高效利用模式。基料化企业（食用菌），本地收秸秆约500元/吨，运至福建800元/吨，生产食用菌2000元/吨，制成罐头5000元/吨。原材料企业（生产板材）， 秸秆成本约380元/吨，产品销售价格2000元/吨。

为找准秸秆综合利用平衡点，为市委市政府和上级部门决策提供参考，基于上述分析，调研组得出四点结论：

1、最佳收集主体。建议以合作社为主，农户为辅。一是组织能力强。合作社拥有大型拖拉机、打捆机、运输车等收集齐全的机械，可实现采取连片作业。二是作业效率高。农户田间收集以基本人工为主，需2人合作，每天仅收集稻草1.8吨。而农机合作社（5台套打捆运输设备）的一天可收集秸秆60吨。三是收购半径合理。合作社是连接农户与收储点、加工企业之间纽带。收集通常保持在5-10公里范围内，可有效减少运输成本。荆门市有近1400个行政村，按每个合作社收集能力1-3万吨计，大约每7个村可建一个合作社，200个左右合作社可基本实现市域范围全覆盖。四是套餐式服务无障碍。目前，农机合作社服务已在耕、种、收、植保、秸秆收储等环节开展套餐式服务，有利于对秸秆回收作业兼容。

2、最佳收集价位。建议市里出台秸秆收购指导价，合作社到田间收农户打捆秸秆每亩不低于80元;农户送合作社每吨应在220—300元，合作社送企业应在350-400元。理由如下：通过对农户的人工收集与合作社的机械收集成本对比分析，各收集环节至少不能低于现有利润，并体现优质优价。

3、最佳利用途径。水稻、小麦秸秆以原料化和基料化为主，棉花秸秆以燃料化为主，油菜秸秆以肥料化、饲料化为主，玉米、大豆、花生秸秆以饲料化为主。总体而言，荆门市秸秆利用以原料化和基料化利用为最佳。理由如下：原料化和基料化利用不仅秸秆需求量大，而且转化附加值高。原料化和基料化经过转化，产品价格可提高3-5倍，秸秆收集价格是“五化”利用最高的两种，尤以基料化收购价格最为坚挺。

4、最佳市场容量。秸秆工业化利用主要方式为原料化和燃料化，原材料主要是水稻、小麦、棉花秸秆。荆门市三类秸秆总量约为260万吨，按“两个70%”估算(最乐观估计)，可收集量按70%计，可收集秸秆约为180万吨，其中按70%用于原料化，原料化利用则只有127万吨。荆门市现有的秸秆综合利用企业（原料化）目前实际用量为56万吨，满负荷生产后秸秆需求量将达112万吨/年，荆门市秸秆原料化利用的市场容量仅有15万吨，原料化利用资源容量十分有限。同时，考虑外地在饲料化、基料化发展的强劲势头，加之若无合理规划，本地原料将无法满足企业正常生产需求。

二、存在的问题

（一）重禁烧轻利用现象普遍存在。近年来，荆门市委、市政府出台了《关于坚持生态立市建设生态荆门的决定》(以下简称《决定》)，市政府颁布了《荆门市秸秆露天禁烧和综合利用管理办法》(以下简称《办法》)，明确了各级政府是秸秆禁烧和综合利用的责任主体，对秸秆禁烧、综合利用提出了明确的目标、政策和要求。但在实际工作中，各级政府存在重堵轻疏现象，强调禁烧职责较多、力度较大，对秸秆综合利用重视不够、支持不够，导致秸秆综合利用谋划不足、布局不优、产业发展不够、利用效益不高。据测算，2016年荆门市县两级在秸秆禁烧工作中投入资金1318万元，而投入秸秆综合利用的奖补资金仅为550万元

（二）政策支持引导力度不大。一方面，现行政策没有执行到位。《决定》明确了对秸秆综合利用的奖补标准，但在实际操作中政策执行大打折扣。《决定》规定“对机械粉碎还田的油菜、小麦、水稻、玉米秸秆，每季每亩奖补15元；对直接收储利用秸秆年收储量1万吨以上的企业和个人，由市财政给予10万元的奖励；对较大规模加工转化利用秸秆的企业，每吨奖补10元；对购买粉碎还田机、打捆机等秸秆利用机具的，按购置额的10%给予叠加补贴”。据初步估算，2016年全市秸秆利用财政应补贴资金1.35亿元，实际到位550万元，兑现率仅占4.1%。财政支出中的综合利用资金仅为禁烧投入资金的42%。另一方面，支持政策与外地相比力度偏弱。荆门市对企业、收储站、农户的政策扶持、激励资金投入与周边市县相比，存在明显差距。如荆州市，仅市级财政每年安排的秸秆利用奖补资金都在1000万元以上，对建设1万吨以上的秸秆收储点，每个奖补20万元；老河口、潜江两市对秸秆综合利用农机具除享受国家购置补贴外，当地财政拿出专项资金给予叠加补贴，比例达50%。此外，对秸秆利用企业的用地、用电、信贷等扶持、支持政策缺乏可操作的实施办法，无法落地。

（三）产业发展不大不强。目前，荆门市大多数企业规模小、层次低，秸秆肥料还田、饲料养殖、发电利用量较大，但效益不高；秸秆造板、基料种菇等利用附加值相对较高，但数量甚少；凯利板业等秸秆原料化利用龙头型、骨干型、技术型企业还没有正常生产。总体上看，荆门市秸秆利用产业还处于萌芽期，对社会资本投资秸秆利用的吸引力不强。少数企业办厂的目的不是为了提升造血功能、推动产业发展，而是为了享受政府的补贴资金。企业普遍缺资金、缺人才、缺技术、缺管理，少数企业处于“冬眠”状态。此外，部分秸秆利用企业在原料需求上“等、靠、要”思想严重，不主动想办法找市场，而是坐等政府提供廉价资源；不加强与收储点联系，也不自建收储点，没有建立稳固的原材料供应链，导致企业发展后劲不足，与周边县市发展势头好的企业形成强烈反差。

（四）规划布局不合理。一缺统一规划。荆门市缺少秸秆综合利用总体布局规划，地方政府各自为政，地方企业画地为牢，企业和收储点的布局不尽合理。二缺容量分析。对资源容量缺少分析，未准确预见市场对资源大幅度上涨的需求，没有提前做好结构调整的准备工作。前期为了加快推进秸秆利用，没有考虑秸秆资源容量，对企业准入门槛设置低，导致落户的小型秸秆利用企业一哄而上，甚至重复建设，争抢资源,人为造成局部地区的资源紧张。三缺市场调查。企业和收储点缺乏细致的市场调查，盲目上马，秸秆收购半径辐射不够，导致原材料供应成本不可控，就近转化能力弱。

三、对策与建议

秸秆综合利用与禁烧是一个问题的两个方面，是一项艰巨、长期的系统工程。加快推进秸秆综合利用，必须站在打好“蓝天保卫战”和深化农业供给侧结构性改革的战略高度统筹谋划，协调推进。要坚持生态立市、绿色发展，将秸秆综合利用与转变农业发展方式、增加农民收入相结合，强化政策支持、技术创新、示范引导、产业发展，建立“政府推动、市场运作、企业主体、农民参与”的秸秆综合利用长效机制。

（一）强化领导，明确责任。各级政府要像重视秸秆禁烧一样重视秸秆综合利用工作，“一把手”要亲自抓秸秆综合利用工作，做到同安排、同部署、同推进、同考核。要进一步明确和强化县级政府的主体责任，进一步突出龙头企业秸秆综合利用的主体地位。要进一步明确有关部门职责和要求。发改部门负责积极向上争取国家项目资金；财政、农业部门负责执行《决定》和《办法》的有关规定，加大补贴资金兑现力度；国土部门负责秸秆收储网点用地按农用设施用地预处理的优惠政策；交通部门负责运输秸秆车辆比照鲜活农产品运输享受“绿色通道”政策;电力部门负责将秸秆收储和加工企业的用电享受农产品加工电价，减免秸秆企业用电增容配套费用政策；经信部门负责将县域经济调度资金向秸秆利用企业倾斜。

（二）统筹规划，合理布局。一是编制总体规划。市、县两级要编制秸秆综合利用总体规划，统筹资源，科学布局，错位竞争，形成特色。要突出规划的导向作用，做到目标明确、途径明晰、布局合理、措施有力。二是加强宏观指导。组织农办、物价、农业、经信等部门加强市场监测，引导市场形成机制，建立完善“四大”调节体系，即以最佳收集主体为导向的收储体系、以最佳收集价格为信号的利益分配体系、以最佳利用途径为方向的产业体系、以最佳市场容量为依托的资源利用监管体系。三是调整产业结构。秸秆综合利用要与农业供给侧结构性改革结合起来，要调低水稻、小麦、油菜等传统农作物种植比重，提高青贮玉米、蔬菜等高效经济作物面积，降低秸秆禁烧压力，提高综合利用效益。

（三）强力支持，精准施策。秸秆综合利用关键点在“收”，在财力有限的情况下，政策扶持不能大水漫灌，更需精准滴灌。一要落实现有政策。按照《决定》和《办法》的有关要求，加大政策落实兑现力度。建议由农业、财政部门负责，对各地落实支持政策情况进行专题督办检查，督促政策落实。特别是，对建成的收储处理堆放场地达到5亩以上、收储能力1万吨以上，有配套管护用房、防火水池、压捆设备、监控设施等秸秆收储中心，一次性奖补20万元。二要明确扶持重点。重点扶持收储合作社，重点对秸秆收储合作社的秸秆回收进行作业补贴，补贴标准按每吨20元执行，提高政策扶持的精准度。同时，要提高秸秆打捆收集机械的叠加补贴比例，建议补贴率由原来的10%提高至20%。三要整合部门项目。整合节能减排财政政策综合示范、农业综合开发、农机购置补贴、秸秆综合利用、大气污染治理、农村清洁能源、高产高效农业建设、新农村建设、高新技术攻关等项目和政策资金，向秸秆综合利用企业适当倾斜。四要设立产业基金。在市级设立秸秆综合利用产业基金，设立“五化”利用五支子基金，重点支持高附加值加工企业，重点投向发展前景好的秸秆原料化、基料化利用项目。

（四）做大企业，做强产业。要重点扶持秸秆制板、秸秆新型建材、秸秆食用菌产业园等龙头企业做大做强，延伸产业链，放大示范优势。对社会资本投资大型秸秆综合利用项目的，参照全市招商引资和创新发展十项优惠政策享受相关待遇。同时，要推动万华、凯利等有实力的龙头企业对小规模、低层次水平秸秆利用企业进行兼并重组，提高秸秆综合利用效益。

（五）完善体系，构建网络。收储体系建设是推动秸秆规模化、产业化利用的关键节点，要构建“村有点、镇有中心、县有企业”的秸秆收储利用体系，解决收储中心及收购网点少且设施设备不全的问题。一是加快收储中心的建设步伐。扶持专业合作组织、农民经纪人建立秸秆收储中心、收储点；鼓励有条件的秸秆企业建设收储中心，京山、沙洋、钟祥要建立2-3个万吨级收储中心，保障企业原料供应，并结合实际情况，对规模较大的收储中心给予适当补贴和税费减免。二是加大收集机具的推广力度。推广农作物联合收获、秸秆捡拾打捆全程机械化，提高秸秆回收率。三是加强利益联结的机制探索。加快建立以需求为引导、利益为纽带、企业为龙头、收储中心为骨干和农户参与、市场运作、政府推动、多种模式互为补充的秸秆收储体系。鼓励企业通过参股与专业合作组织联合建设秸秆收储中心、签订保底价收购合同、培育经纪人等方式参与收储体系建设，探索建立企业、收储中心（点）共赢的利益联结机制。

（六）严格奖惩，健全机制。一是建立目标责任机制。按“一县一品”的思路，明确秸秆利用主要方式，将企业发展数量、收储站点数量和产业发展任务细化到县，收购站点细化到镇村，建立分级负责制，将责任目标纳入县市综合目标考核之中，对各地、各部门推进、实施秸秆综合利用工作实行量化考核。二是建立定期督查机制。完善市、县（市、区）、镇（街办）三级督查机制。市委督查室、市政府政务督查室结合秸秆禁烧，对各县市区秸秆综合利用工作定期督查。三是建立考核问责机制。完善秸秆综合利用目标责任考核问责机制，严格实行责任倒查，对推进秸秆综合利用工作不作为，秸秆利用责任目标不能完成的县（市、区）和部门责任领导给予约谈、通报批评；对不认真履行秸秆综合利用协议的实施主体降低信用等级或列入信用企业黑名单，并收回项目资金。